【重点关注】以改革创新推动黄河流域生态保护和高质量发展

摘要

　　黄河流域是我国重要的生态屏障和重要的经济地带，在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。2019年9月，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上明确要求，要着力加强生态保护治理，保障黄河长治久安，促进全流域高质量发展，让黄河成为造福人民的幸福河。山西是黄河流域重要省份，又是革命老区，为新中国建设、发展作出了重要贡献。2020年5月，习近平总书记视察山西期间，要求我们抓好“两山七河一流域”生态修复治理，扎实实施黄河流域生态保护和高质量发展国家战略，推动山西沿黄地区在保护中开发、开发中保护。
　　为推进黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略实施，2020年国家相关部委编制《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》，将黄河重点生态区作为“三区四带”重要生态系统之一统筹推进。山西省委、省政府紧紧抓住黄河流域生态保护和高质量发展战略机遇，大力开展“两山七河一流域”生态保护和修复，全面建立和推行“河长制”“湖长制”“林长制”，不断加强生态保护修复力度，区域生态环境明显改善。山西代表团提交全团建议，建议进一步加大对我省造林绿化的支持力度，引导黄河流域省份开展省级横向补偿机制探索及建立，建立生态补偿法治体系等，以改革创新推动黄河流域生态保护和高质量发展。

案由

　　“十三五”以来山西省黄河流域林草生态建设取得了明显成效，但森林面积在黄河流域9省排名中仍然靠后。为了进一步加快区域绿化步伐，努力打造黄河流域生态保护和高质量发展重要实验区，深度服务黄河流域生态保护和高质量发展国家战略，我省提出实施“三年绿化三晋”行动，力争到2023年全省实现基本绿化，其中沿黄区域率先绿化。截至2021年底，我省尚有可造林地700多万亩，但全省各级各类资金每年仅够安排造林130多万亩，实现既定目标任务艰巨。
　　长期以来，山西省人工造林面积大、造林保存率偏低、覆盖率增长慢。一方面是林牧矛盾突出。近年来我省营造林综合核查结果显示，新造林失败面积中一半以上是由牛羊啃食造成。另一方面是后期抚育管护资金不足。现有造林投入只能维持当年造林和三年内的管护，造林三年验收后，绝大部分新造林地因管护资金缺乏，得不到全覆盖持续性管护，造成年度越久远造林保存率越低的困局。
　　目前我省森林质量尚待提高，水土流失情况仍待缓解，总体生态环境状况依然脆弱，开展生态保护与修复的任务十分艰巨。同时，生态建设需要持续不断且稳定增长的资金投入，对于经济发展水平相对滞后的山西，仅凭一省之力显然难以承担生态建设及维护的高额成本。如我省划定的5600万亩永久性生态公益林，其区域范围内被严格限制开发，除中央森林生态效益补偿资金外，山西省财政每年另投入超1亿元用于永久性生态公益林的补偿补助，但集体生态公益林每亩每年16元、国有生态公益林每亩每年10元的补偿标准明显偏低，与经济社会发展水平严重不相适应，难以达到生态效益、经济效益和社会效益的统一。

建议

　　建议国家进一步加大对我省造林绿化的支持力度，在现有任务基础上，增加重要生态系统保护和修复重大工程任务量，山水林田湖草沙系统治理示范和国土绿化试点示范等项目给予倾斜，支持我省实施好林草区域性系统治理，如期完成基本绿化目标。
　　未成林是森林后备资源，需要长期管护和及时补植补造，才能确保成林。建议国家增列未成林管护项目资金，用于未成林管护抚育和补植补造，引导带动各地加大投入力度。此外，落实国务院办公厅《关于科学绿化的指导意见》“要对新造幼林地进行封山育林”要求，将新造林纳入封山育林工程范畴，有效化解林牧矛盾，切实提高造林成活成林率。
　　建议由国家层面组织领导，按照“成本共担、效益共享、合作共治”的原则，由中央设立引导奖励资金，引导黄河流域省份开展省级横向补偿机制探索及建立，按照“早建早补、早建多补”的原则，对黄河流域生态环境质量持续改善突出、横向补偿机制建设推进较快的省份予以资金激励，通过运用经济杠杆撬动环境治理和生态保护，推进沿黄省份开展上下游生态补偿协商，整合生态补偿资金和资源，形成合力，进一步推动黄河流域生态保护和高质量发展。
　　建议加强生态资源监测体系建设，在全国范围内开展持续性、系统性的环境动态变化监测，为开展生态价值评价提供坚实的基础数据支撑。加大资源环境价值评价体系、生态环境保护标准体系研究力度，科学制定自然资源和生态环境价值的量化评价方法，为上下游地区开展横向生态补偿、明确补偿标准提供合法合理的、公平的、可操作的依据。
　　建议建立生态补偿法治体系，从法治层面落实生态补偿责任和各生态主体的义务，明确上下游省份承担保护生态环境的责任及通过生态环境保护带来利益的权利，为争取地区间横向生态补偿及补偿机制的规范化运作提供法律依据和法律保障，让生态补偿制度有章可循、有法可依。

本报记者闫书敏