习近平总书记指出，调查研究是谋事之基、成事之道，是我们党的传家宝。科学立法、民主立法、依法立法必然要求调查研究，立法过程实际就是一个深入调查研究、广泛听取意见、凝聚各方共识的过程。我们每件法规都是在调查研究的基础上制定的，农业生产托管服务条例不同的是，在采取研读相关资料、座谈、问卷包括网络问卷和征求意见的同时，选择了2个村进行了4个月的蹲点调查，2个月的面上的分类调查。
农业生产托管服务是农民群众在实践中创造的农业经营方式。这项法规调整的法律关系直接关乎农民切身利益，涉及的农业生产和农业经营模式等内容又有其自身的规律和特点，这都需要熟悉“三农”工作情况、带着对农民的感情来做好这项工作。机关立法队伍中年轻人较多，他们有深入农村、亲身体验农业生产、真实感受农村生活的强烈要求。于是，在这次立法中，把起草组的几位年轻同志组成调查组，在山西农大乡村调查研究院的协助下，住在太谷西吾村、大白村进行了为期4个月的调查。
一、托管已经成为粮食生产的基本形式
西吾、大白两个村位于汾河谷地，地势平坦、土壤肥沃，耕地基本是井灌保浇地，粮食生产主要是一年一季的春玉米。两个村所在区域聚集了10多个玛钢铸造加工企业，一半以上劳动力都在玛钢厂打工，玉米生产长期靠兼业完成。西吾村共有415户1425人，1879亩耕地，玉米种植面积1667亩。上世纪90年代，一些农机户就开始为打工农户开展玉米播种和收获环节的托管服务。目前91%以上的玉米在耕、种、收环节都委托给了农机户。大白村共有584户2741人，9350亩耕地，玉米种植面积6210亩。与西吾村不同，11个农机户组成的生产托管服务社，对全村的6210亩玉米进行了托管。其中全程托管的占到13.04%，部分环节托管的占到71.66%。山西省自2017年开展农业生产托管服务试点，到2020年试点县由8个增加到94个，试点面积达到398万亩，辐射带动托管服务面积1980万亩，占全省粮食播种面积的近1/2，每年还在以较大的幅度增长。从两个村到全省，托管服务已经成为粮食生产的基本形式，我们应当顺应形势，认真研究托管服务的法律关系、运行机制、生产效益、社会效果，发挥立法的引领和推动作用，因势利导，促进农业生产托管服务健康发展。
二、托管对粮食生产的“革命性”意义
农业农村部统计，2020年试点地区全程托管亩均增产10%-20%，山西省同口径测算是亩均增产20%。调查组对大白村的全程托管进行了逐户统计，结果是亩均增产18.1%。托管对粮食增产的作用是显著的，那么奥秘在哪里？调查组把大白村玉米生产过程分为深耕深松、播种、蹲苗、浇地、中耕、病虫害防治、收获七个环节，逐一环节将托管服务与农户耕作作了对比，分析了每个环节两者的差别。比如深耕，自耕农户没有条件进行，托管服务每三年一次，每次耕深30厘米以上，每亩至少可增产5%。再比如，自耕农户受打工的机会成本影响，不浇、少浇或不能按时浇水，而托管服务由专人负责适时足量浇水，被托管的农户告诉调查组，仅此一项就可以为他们少减产20%以上。再比如病虫害防治，托管服务采用杀虫诱捕灯、无人机喷药等进行统防统治，遏制了病虫害的发生。调查组对7个环节对比分析后，得出的结论是，托管服务主体在运用农机替代劳动力的时候，将先进适用生产经验和新型技术引入生产过程，通过农机农技的集成融合，实现了补齐生产环节和提升资本技术有机构成的统一，也就是既实现了外延补齐，又实现了内涵提升。托管服务模式相对于农户自耕，所具有的“革命性”意义，使我们进一步深化了对立法意义的认识，立法目的更加清晰明确。法规开宗明义指出，立法是为了规范和促进农业生产托管服务活动，推广应用先进的农业机械和农业技术，加快小农户与现代农业发展有机衔接，促进农业增产、农民增收，推动农业现代化。立法紧紧围绕这个主题展开，将其贯穿到法规各个方面。
三、优先扶持农机户以及农户自愿组成的合作组织
西吾村玉米生产的托管服务基本是由3个农机户完成的，这3个农机户都是50岁左右、长期在本村从事农业生产的“老把式”，他们用曾在外打工的积蓄购买了农机具，为本村和邻近村的农户搞托管服务。大白村是通过11个农机户自愿组成的服务社开展托管服务的。这个服务社，有带头人，配套机具多、种类齐全，通过作业置换、统筹安排，实现了生产要素的优化配置，既能为本村提供全程托管，还能为周边四个村提供托管服务。两个村的情况，使我们认识到，农机户以及农户自愿组成的合作组织来源于农民、根植于乡土，是真正从事农业生产、具有乡土信任优势的服务主体，他们在组织小农户与现代农业有机衔接、促进农业增产、农民增收中发挥着重要作用，有必要引导、推动这些托管服务主体不断发展壮大。为此，条例明确规定优先扶持农机户以及农户自愿组成的合作组织，保证真正从事农业生产、为小农户服务的主体能够得到最充分的发展。同时，对从事托管服务的农村集体经济组织、农民专业合作社、供销合作社等服务主体也给予支持，并提出规范发展的要求。
四、明确促进保障措施，规范托管服务行为
推动农业生产托管服务健康规范发展，既要发挥农户、农机户及相关市场主体的积极性，又要发挥政府及其有关部门、村民委员会和村集体经济组织的职能作用。为此，条例规定农业生产托管服务应当因地制宜、因势利导、统筹推进，坚持农户自愿、市场主导、政府指导、基层组织服务的原则。
明确了政府及其有关部门、村级组织的职责。县级以上政府应当加强组织领导，履行7项职责，即将托管服务纳入国民经济和社会发展规划；建立托管服务工作协调机制；将所需工作经费列入本级财政预算；推进高标准农田建设、破碎耕地连片整治等；安排农机购置补贴资金；加强与农业院校合作，推广新技术；支持服务主体应用信息技术手段。
县级以上政府农业农村部门负责制定和实施促进农业生产托管服务发展的政策措施，对托管服务进行综合指导、监督检查。乡镇政府应当协调本辖区内的托管服务工作，协助有关部门做好指导、监督工作。
条例对发挥村级组织作用作了较为具体细致的规定。明确村民委员会支持农户自愿组成合作社，引导农户参加托管服务，维护农户合法权益。明确农村集体经济组织依托高标准农田建设、土地整治、农田水利建设等项目，引导农户自愿互换并地；组织农户通过联户经营、联耕联种等方式，推进耕地集中连片，自愿接受托管服务；在符合规划的前提下，利用闲置的各类设施、房产、集体建设用地等，依法整合利用集体积累资金、政府帮扶资金等，提供仓储、烘干、销售、农产品初加工等服务。
建立了促进保障制度。条例规定在本省实行农业技术人员联系服务主体制度，组织农业科研人员、科技特派员联系服务主体，可以在服务主体任职或者兼职，也可以与服务主体建立大田作物增产与科技服务挂钩的利益动态调整机制；建立技能培训制度，对服务主体的技术人员和作业人员进行技能培训，加强对服务主体带头人的培养；根据国家农机购置补贴政策，确定、公布先进适用的农业机械产品目录，引导服务主体购置和更新先进适用的农业机械。为了支持服务主体发展壮大，要求省农业农村主管部门合理确定农业托管项目补贴标准，并对农机户以及农户自愿组成的合作组织予以资金倾斜。政府性融资担保机构应当对符合条件的服务主体的贷款需求做到应担尽担。
规范了托管服务活动。条例总结农业生产托管服务实践中的有益经验，规定农业农村主管部门应当制定托管服务指南，指导各地制定适宜的作业标准和操作规程。服务主体应当以作业标准和操作规程为指导开展作业服务，建立托管服务电子档案并主动接受监督评价。规定农业农村主管部门制定托管合同示范文本，农户与服务主体可以参照示范文本签订合同，对服务价格、托管质量、履约期限、违约责任等进行约定。规定建立由农村集体经济组织、村民代表、技术专家等参与的农业生产托管服务监督评价机制，对进入名录库的服务主体实行动态管理。
法规贵在真正解决问题。这次立法给我们最大的启示是，法规要务实管用、更接地气，重要的是吃透情况、找准问题、精准发力。通过长时间的蹲点调查和面上调查，问需于民、问计于民，把握了托管服务主体、生产要素间的内在联系，对立法的目的原则、制度设计心中有了数，对法规是否务实管用、真正解决问题心里有了底。我们将认真总结这次立法实践，把调查研究作为立法乃至于整个人大工作的传家宝，逐步形成良好思想作风和工作作风，长期坚持下去。
“小切口、有特色”立法课题研究组
